《国家管辖范围以外区域生物多样性协定》（BBNJ协定）已于2023年通过、2024年生效。本文解析其核心制度设计——海洋遗传资源惠益分享、划区管理工具、环境评估机制及能力建设安排——及其对全球海洋治理格局的长期影响。
一条公约的意外重量
《国家管辖范围以外区域生物多样性协定》（BBNJ协定）已于2023年通过、2024年生效。这是联合国框架下四十余年来最重大的海洋多边条约之一，覆盖了地球上超过六成的海域——那片被称为”公海”的区域，长期处于法律模糊地带。
条约全称为《生物多样性公约框架下养护和可持续利用国家管辖范围以外区域生物多样性协定》，俗称”公海条约”或”BBNJ协定”。它的通过，标志着国际社会首次在制度层面系统性地回应了公海生物多样性的保护与利用问题。
与以往的海洋法文件不同，BBNJ协定的关键突破在于它将”保护”与”惠益分享”绑在同一套规则之下，意味着任何国家或企业进入公海开展活动，都不能只谈开发不谈义务。
公海的法律真空从何而来
理解BBNJ协定的分量，需要先看它试图填补的空白。1982年《联合国海洋法公约》（UNCLOS）确立了领海、专属经济区、大陆架和公海的基本划分框架，其中公海适用”四大自由”原则——航行、飞越、铺设海底电缆和管道、捕鱼。
但UNCLOS对公海生物多样性的保护几乎留白。公约第137条明确规定公海生物资源不属于任何国家，却未规定这些资源由谁来管理、如何管理、收益如何分配。这一”三无”状态为后续几十年的治理争议埋下了伏笔。
与此同时，公海渔业过度捕捞、深海采矿勘探扩张、海洋塑料污染向公海汇聚等问题持续加剧。2010年《生物多样性公约》第十次缔约方大会首次正式提议制定一项新的公海条约，谈判由此启动。
谈判的三个阶段
- 2015年至2018年：政府间会议第一轮至第二轮，聚焦条约框架和核心条款的分歧识别。
- 2018年至2021年：第三轮和第四轮会议，围绕海洋遗传资源惠益分享、划区管理工具等争议焦点展开密集磋商。
- 2022年第五轮会议：在新冠疫情影响后恢复面对面谈判，最终达成文本并通过。
协定的四项核心制度设计
BBNJ协定的条文结构清晰分为四个支柱性制度，每一项都对应着公海治理中长期悬而未决的问题。
第一项是海洋遗传资源惠益分享。协定建立了一套公平分享机制，要求从公海获取的生物遗传资源所产生的商业和非商业利益，应通过国际基金和透明渠道回馈到全球，特别是发展中国家。
第二项是划区管理工具（ABMs）。这是协定最具创新性的部分之一，授权缔约方会议可设立海洋保护区、禁渔区、生态代表性网络等管理类措施，以应对公海特定区域生态系统的整体性保护需求。
第三项是环境评估（EIA）机制。协定要求各国对其在公海开展的可能对海洋环境产生重大不利影响的活动，进行系统性的环境影响评估，并建立通报和协商程序。
第四项是能力建设与技术转让。协定专设章节，要求发达国家向发展中国家提供资金支持、技术转移和能力建设，确保所有国家都能参与公海治理，而不仅仅是被动接受规则。
四项制度之间的逻辑关系
- 惠益分享解决”收益归谁”的问题，为公海利用设定经济约束。
- 划区管理工具解决”在哪里保护”的问题，为公海空间设定生态边界。
- 环境评估解决”活动是否被允许”的问题，为公海开发设定前置门槛。
- 能力建设解决”谁能参与”的问题，为规则执行提供结构性支撑。
制度背后的利益结构
BBNJ协定并非凭空诞生，它是不同利益集团长期博弈的结果。每个条款的背后，都对应着明确的立场分歧和妥协痕迹。
发达国家集团——特别是拥有远洋捕捞和深海勘探能力的国家——更关注协定不会阻碍其现有公海活动，希望惠益分享机制保持灵活性，避免对商业开发形成实质性限制。
小岛屿国家和最不发达国家集团则致力于推动更严格的惠益分享安排，主张公海生物遗传资源属于”人类共同继承财产”，其商业利用产生的收益不应仅由技术能力强的国家独占。
发展中国家内部也存在分化。部分拥有较长海岸线和海洋科研能力的中等收入国家，希望从技术合作中获益；而许多内陆和发展中沿海国家则更关注协定能否带来实质性的资金和技术流入。
主要利益方的公开立场差异
- 欧盟及成员国：支持强制度框架，主张将EIA作为强制性前置程序。
- 美国：曾积极参与谈判，但最终未批准协定，理由是担心协定可能影响其商船自由和科研活动。
- 中国：全程参与谈判并在最终阶段支持协定，强调发展中国家的特殊需求和能力建设。
- 太平洋岛国联盟：将协定视为实现公海公平治理的关键一步，同时要求其国内法规与协定保持一致。
生效之后的执行挑战
2024年协定正式生效后，文字上的制度设计需要转化为实际的治理行为。这一过程面临多重现实约束。
首先是机构能力问题。协定设立了缔约方会议及其附属机构，但这些机制的运行依赖于成员国提交的资金和义务履行报告。目前各缔约方的履约意识和支持程度差异较大，尚未形成统一的执行节奏。
其次是数据与科学基础的不均衡。环境评估的有效实施需要高质量的公海生态基线数据，而这恰恰是许多发展中国家所缺乏的。协定虽规定了技术转让安排，但具体执行路径仍在细化中。
第三是与其他国际机制的衔接问题。公海活动同时受到国际海事组织（IMO）、区域渔业管理组织（RFMOs）以及《生物多样性公约》本身框架的规制。BBNJ协定如何在这些既有机制之间协调，避免规则重叠或冲突，仍是待解难题。
一项尚未写完的治理实验
BBNJ协定不是解决公海治理所有问题的万能钥匙，但它确实改变了游戏规则。协定将”公海不属于任何国家”的传统认知，推进到了”公海不属于任何国家的私利”这一更进一步的判断。
从历史维度看，这一协定的意义类似于《生物多样性公约》（CBD）在陆地生态系统领域的同类尝试——都不是完美的制度，但为后续治理提供了可操作的框架和可评估的基准。
对关注国际关系和全球治理的读者而言，BBNJ协定的真正价值不在于其条文本身，而在于它展示了一种可能性：当多个利益集团在一个多边框架内长期博弈后，仍能就复杂问题达成共识并建立起可执行的规则体系。
后续观察要点
- 缔约方会议首次会议的议程设置和优先事项排序。
- 惠益分享基金的具体运作机制和资金规模承诺。
- 主要海洋开发国家对EIA强制性条款的实际执行情况。
- 协定与现有RFMOs及IMO规则之间的协调进展。
国际海洋秩序的重构不是一纸条约就能完成的，但BBNJ协定的生效，至少让这场重构有了一个新的起点。
信息持续变化，请以权威来源和后续公开进展为准。
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